문재인 정부에서 자유한국당이 주목한 사례들. 그래픽=박경민 기자 minn@joongang.co.kr

법률·대통령령·총리령 등의 공포 건수 추이. 그래픽=김영옥 기자 yesok@joongang.co.kr

 

한국유치원총연합회(한유총)가 개학을 연기하며 정부지침 반대 투쟁에 나선 가운데 지난 3월 4일 오전 광주 광산구 한 유치원에서 아이들이 등원하고 있다. 한유총 광주지회는 지역 159개 사립유치원이 이날 모두 정상개학했다고 밝혔다. [뉴스1]

최근에는 국민의 기본권을 크게 제한하는 규제들이 훈령·고시·예규 등 행정규칙 수준의 행정입법으로 도입되고 있다. 훈령 등은 대통령령이나 부령과 달리 대외적 효력이 없고 원칙적으로 공무원 조직 내부의 행동지침이거나 운영규칙일 뿐이라는 이유로 국무회의 의결이나 법제처 심사조차 거치지 않은 채 공포된다. 지난 9월 23일 당정이 개정키로 결정했다는 ‘지구단위계획 수립 지침’이 국토부 훈령이다. ‘스타필드’ 같은 복합쇼핑몰의 개점 허가 여부를 지방자치단체장이 판단할 수 있게 한다는 내용이다.  
 
위헌 논란에 휩싸인 ‘형사사건 공개 금지’도 법무부 훈령이다. 김한규 전 서울지방변호사회 회장은 법무부 훈령을 두고 “오보 판단의 기준이 자의적이고 사건 공개 여부를 심의한다는 민간 참여위원회 구성도 코드 인사가 될 개연성이 높다”며 “공무원 조직 내 업무지침에 불과한 훈령으로 규율할 수 있는 범위를 초월했다”고 지적했다. 조진만(정치외교학) 덕성여대 교수는 “행정입법 또는 행정명령은 대통령이 바뀔 때마다 바뀔 수 있어 불안정한 규범”이라며 “궁극적으로 제도에 대한 국민의 신뢰가 떨어지는 게 큰 문제”라고 지적했다.

   

박근혜 정부 때 새정치민주연합(더불어민주당 전신)이 비판한 사례들. 그래픽=박경민 기자 minn@joongang.co.kr

새 정부 출범 100일 기념 국민인수위원회 대국민 보고대회 ‘대한민국, 대한국민’이 2017년 8월 20일 오후 청와대 영빈관에서 열렸다. 문재인 대통령과 부인 김정숙 여사가 국민인수위 홈페이지인 ‘광화문 1번가’를 통해 시민들이 추천한 ‘대통령의 서재’에 들어갈 책을 전달한 황인영 학생과 기념 촬영하고 있다. [중앙포토]

‘법률 개정 없는’ 검찰 개혁 드라이브의 한복판에도 직접민주주의에 대한 믿음이 작용했다. 9월 18일 조국 전 법무부 장관은취임 이후 처음 열린 당정협의에서 “법 개정 없이 추진이 필요한 검찰 개혁 과제들을 발굴해 불가역적이고 신속하게 추진한다”고 보고했다. 민주당이 자체 검찰개혁특별위원회(위원장 박주민)를 만들어 법무부와의 행정입법 개정 경쟁에 뛰어든 것은 서초동에서 대규모 ‘조국 수호’ 촛불집회가 열린 다음 날인 9월 29일이었다. 지난달 7일 문 대통령은 청와대 수석·보좌관 회의에선 거리에서 분출되고 있는 ‘조국 수호’와 ‘조국 퇴진’ 목소리에 대해 “국론 분열이라고 생각하지 않는다”며 “특히 대의정치가 충분히 민의를 반영하지 못한다는 생각이 들 때 국민들이 직접 의사표시를 하는 것은 대의민주주의를 보완하는 직접민주주의 행위로서 긍정적 측면이 있다”고 말했다. 이후 법무부와 검찰 간에도 행정입법 경쟁에 불이 붙었다.

 
『청와대 정부』의 저자 박상훈(국회 미래연구원 초빙연구원) 박사는 “문재인 정부 초기부터 ‘국민청원이나 여론→청와대 개입→시행령 개정’으로 이어지는 정책 집행의 구조가 두드러졌다”며 “직접민주주의를 강조하면 시민의 힘이 세질 것 같지만 행정권이 강해지는 역설이 벌어진다는 것은 세계적으로 공통된 현상”이라고 말했다.  
 
임장혁·윤성민·김준영 기자 im.janghyuk@joongang.co.kr